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作者 |第一财经 陈益刊
与老百姓“钱袋子”密切相关的个人所得税改革总是备受关注，在数字经济时代，个税改革主攻方向进一步明晰。
近期公布的《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》，在部署今年财税改革时，要求进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用。
这也是时隔三年，中国预算报告再次提及个税改革，未来个税改革的方向也已明晰。
“十五五”规划纲要在税制改革方面要求，提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。
另外在加大收入分配调节力度方面，“十五五”规划纲要提出，加大税收调节力度和精准性，健全自然人税费服务和监管体系，实行劳动性所得统一征税。充分发挥专项附加扣除政策作用，加大个人所得税抵扣力度。探索完善资本利得税收调节机制，加强对高收入者税收监管。这些要求跟个税直接相关。
西南财经大学教授刘蓉告诉第一财经，下一步个税改革重心从普惠性减税转向强化收入分配调节功能，改革维度从单项政策调整拓展至税制顶层设计，更强调公平导向与制度整体效能提升，体现个税改革进入深水区、服务共同富裕目标的政策取向。
个税增收才能强化收入分配调节
个税开征的目的除了筹集财政收入外，主要是调节收入分配，促进社会公平。
中国最近一次个税改革是2019年，当年通过提高个税起征点（5000元/月）、增加子女教育等6项专项附加扣除和优化税率结构举措，大幅降低中低收入者个税税负，当年减税规模超4400亿元，使得2019年个税收入同比下降约25%。
因此，老百姓对个税改革的主要印象就是减税。2022年，中国又新增3岁以下婴幼儿照护个税专项附加扣除；2023年，婴幼儿照护、子女教育、赡养老人三项个税专项附加扣除标准提高，更是加深了个税改革重在减税这一印象。
但其实个税改革重点不只是减税，且未来一段时间改革重点已经转向加力调节收入分配。
2019年个税改革有一个里程碑式的变化，即将此前个税9项分类所得中的4项（工资薪金、劳务报酬、特许权使用费、稿酬）所得，合并为综合所得，适用统一的超额累进税率。由此，中国个税制度从此前的分类所得税制，转变为综合与分类相结合的税制。这一改革的目的就是改变此前不同收入类别适用不同税率这一不公平现象，从而强化个税收入分配调节功能，促进社会公平。
中国人民大学财政金融学院教授岳树民研究发现，综合课税小幅提高了个税的收入再分配效应，但在基本减除费用、专项附加扣除、税率结构等税制要素影响下，个税平均税率大幅下降，个税总体的收入再分配效应减弱。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，中国税制改革一个主要方向是提高直接税比重，而个税是最重要的直接税之一。从推动全体人民共同富裕、适应数字经济发展等多个层面来看，都需要个税发挥更重要作用；同时，要发挥个税收入分配等方面作用，就需要提高个税占税收收入比重，这又离不开上述个税改革相关部署。
业内学者普遍认为，目前个税收入占全国税收收入比重偏低，影响了个税收入分配等功能发挥。
根据经济合作与发展组织（OECD）数据，OECD成员国中，2021年个人所得税收入占税收总收入的平均比重为24%。根据财政部数据，中国2021年个税收入占税收总收入比重约8.1%。显然，从国际比较来看，中国个税占比明显低于主要经济体平均水平。
事实上近些年中国也通过强化征管、制度性堵漏来增加个税等收入。
比如去年国务院发布的《互联网平台企业涉税信息报送规定》，要求平台企业自当年10月起报送平台内经营者和从业人员的第三季度收入等涉税信息，这使得相关缴税明显增长，线上商户平均税负与线下商户的差异明显缩小。另外税务部门强化监管，加大境外收入个税征缴力度，持续加力打击网络主播等高收入群体偷漏税。
财政部数据显示，2025年全国个人所得税16187亿元，比上年增长11.5%。个税收入占当年税收总收入比重约9.2%，较此前有所提高。
扩大综合所得范围是下一步关键
未来继续提高个税收入占比，加大个税收入分配调节力度，依然离不开强化监管和制度堵漏，这从上述“十五五”规划纲要的相关个税改革表述中，也能得到印证。但个税制度改革更为关键，而其中一个侧重点正是扩大综合所得征收范围。
施正文认为，要想进一步加大个税收入分配调节作用，就需要增加个税收入体量，其中又需要尽快推动个税综合所得征税范围。目前我国综合所得范围仅限于4项劳动所得，范围较小，其他一些分类所得不适用综合所得七级超额累进税率，造成税负不公，不利于发挥收入再分配作用。
目前个税中，对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分类征税方式，按照规定分别计算个人所得税。这些分类所得哪些纳入综合所得范围，目前学界业界有些研究，提出不同看法。而扩大综合所得范围这一改革时至今日尚未落地，也折射出这一改革复杂性。
施正文建议，目前个税分类所得中，经营所得具有劳动所得和资本所得双重属性，可以考虑将经营所得（最高边际税率35%）纳入综合所得范围中，纳入的同时适当降低综合所得45%最高边际税率，使得经营所得税负平稳过渡，而且这也有利于鼓励创新，吸引高端人才。从主要国家来看，经营所得一般也属于综合所得征税范围。
刘蓉也建议，扩大综合所得范围，可考虑将经营所得纳入统一征税，并规范资本、财产所得计税，破解“勤劳税重、资本税轻”问题。
此前某地税务局撰文建言，经营所得不必并入综合所得。因为经营所得最高边际税率为35%，较为适中，同时经营所得在特殊情况下可以适用综合所得基本减除费用、专项附加扣除等规定，与综合所得的税负相对比较均衡。
该税务局撰文建议，将财产租赁所得、财产转让所得、利息股息红利所得等资本所得陆续并入综合所得，强化税收调节收入职能，促进税制公平。同时，应逐步取消对资本所得过多的税收优惠，鼓励和倡导长期投资，对投资期限3年以上的资本所得，按长期资本利得实行分类征收，适用较低比例税率。
上海财经大学公共政策与治理研究院院长田志伟告诉第一财经，扩大综合所得范围这一改革难度很大，资本所得与财产所得在所得来源区间、流动性强度等方面均有显著差异，这方面的改革需要慎之又慎。短期可以考虑将短期资本所得（如持股期限在半年内的股息、红利所得等）先纳入综合所得，长期再逐步将综合所得扩展到更多资本所得与财产所得。
施正文认为，中国需要对个税中资本利得税制进行完善优化，需要兼顾公平和效率，对长期资本继续给予免税等方面优惠，但对短期、投机性的大额资本要加大个税调节力度，从免税改为小幅征税，并给予盈亏互抵机制等。
刘蓉建议，未来个税要进一步强化高收入群体征管，依托大数据堵塞避税漏洞。稳步推进劳动所得统一计税、资本所得分类规范，建立生计费用扣除与物价联动机制，引入家庭申报试点，提升税制公平性与调节效能。
微信编辑| 雨林
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